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從去年年中以來一直被熱議的2013年城鎮化率，其預期目標的設定相當克制。
3月5日，國家發改委向全國人大提交《關于2012年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2013年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》(《報告》)：2013年，中國城鎮化率預期達到53.37%。
“53.37%的城鎮化率是合理的，之前城鎮化追求速度和數量的增長，現在更多強調質量。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍說，中國城鎮化增長率多年來一直維持在一個百分點之上，而2013年預期僅增長0.77個百分點。
根據官方公布的數據，過去五年，中國城鎮化率由45.9%提高到52.6%，轉移農村人口8463萬人。(編注：城鎮化率與全國非農業戶口人口所占比重并不一致。據新華社報道，公安部副部長黃明6日說，2012年全國非農業戶口人口所占比重為35.29%。)
上海交通大學[微博]經濟學院教授陸銘則認為，今年城鎮化率目標設置，更多的是考慮到宏觀經濟形勢，“如果就業沒增長，城市的常住人口怎么會增加？”
按陸銘的理解，“如果城鎮化政策傾向于內地，而內地創造就業能力不強，整個城鎮化增速就慢了”。
“合理控制”表述模糊
上海交通大學經濟學院教授陸銘的看法是，關于“特大城市和大城市要合理控制規模”的表述比較模糊，如果是通過市場力量，房價本身就是控制城市規模的機制。如果通過行政性力量來發展城鎮化，代價不菲。
城鎮化政策是否會傾向于內地，尚不得而知。可以確定的是，對大城市規模進行適當控制，已在政府視野之內。
3月6日，國家發改委主任張平在十二屆全國人大一次會議的記者會上透露，如果順利，城鎮化發展規劃今年上半年可能出臺。此前一天，國務院總理溫家寶所作政府工作報告，對大中小城市和小城鎮作出“定位”：“特大城市和大城市要合理控制規模，充分發揮輻射帶動作用；中小城市和小城鎮要增強產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。”
《報告》則進一步闡述：“將從實際出發，因地制宜，發揮大城市輻射作用，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口聚集功能，在資源環境承載條件較好的地區培育發展城市群。加強區域規劃、土地規劃、城市規劃的協調銜接。引導和規范新城新區健康發展。”
“將積極推進城市群建設，全面提升東部城市群發展水平，在中西部資源(9.28,0.05,0.54%)環境承載能力較強的地區培育壯大新的城市群。”新華社援引全國政協委員、國家發改委副主任徐憲平6日的表態說。
徐憲平表示，城鎮化發展規劃的編制思路之一，是“以城市群為主體形態”，優化城鎮化空間布局和城市間分工協作，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
李佐軍說，最近十多年來，城鎮化方針一直是大中小城市和小城鎮協調發展，但有些大城市和特大城市因為人口聚集過快，造成了一些比較嚴重的城市病，所以在實際過程中對城市規模的擴張是有所限制的。
陸銘的看法是，關于“特大城市和大城市要合理控制規模”的表述比較模糊，如果是通過市場力量，房價本身就是控制城市規模的機制。如果通過行政性力量來發展城鎮化，代價不菲。
陸銘指出，和中小城市相比較，大城市更能發揮產業集聚和吸納就業的功能，而在城鎮化過程中，政府往往將經濟資源往中小城鎮引導，投資效率極低。
“人的城鎮化以就業為前提，就業需要企業提供。現在的情況是，一些地區圈地后大搞開發區建設，卻吸引不了企業，這樣的城鎮化沒有效率。”陸銘說。
“行政等級”掣肘城鎮化
“提的是小城市和小城鎮都發展，但行政等級低的城市是得不到同等發展條件的。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李 佐軍認為，體制改革沒到位，政府主導的城鎮化建設大格局還沒改變，城鎮化發展過程以及現行體系還有很多不合理的地方。
李佐軍提到一點——受行政體制影響，中國的城市分行政等級，等級越高的城市，發展權力越大。
“提的是小城市和小城鎮都發展，但行政等級低的城市是得不到同等發展條件的。”李佐軍認為，體制改革沒到位，政府主導的城鎮化建設大格局還沒改變，城鎮化發展過程以及現行體系還有很多不合理的地方。
他認為，城鎮化發展比較好的狀態是，為各種不同規模的城市創造平等競爭的條件，消除農民進城障礙，讓人口和生產要素在不同規模城市以及城鄉之間自由流動。
就自由流動，溫家寶3月5日在政府工作報告中提出了“自由遷徙”的概念，要求加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮“基本公共服務”覆蓋常住人口。
“使在城鎮已穩定就業和居住的農民工及其家屬有序轉為城鎮居民。”《報告》說。
“在實現‘一元化’戶籍制度改革前，推進城鎮化過程中‘亦城亦鄉’模式所引發的家庭問題需引起重視。”全國政協委員、經濟學家厲以寧昨日說。據新華社報道，當天下午，厲以寧參加了“積極穩妥推進城鎮化著力提高城鎮化質量提案辦理協商會”。
徐憲平昨日在同一場合說，將統籌推進戶籍制度改革和“基本公共服務均等化”，逐步解決農民工及其隨遷家屬落戶城鎮問題，力求實現義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、最低生活保障、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。
地方財權分配難題待解
單純依賴財政支出，無疑會令財力已捉襟見肘的地方相當為難。全國人大代表、廣西柳州市委書記鄭俊康告訴新華社記者，在當前城鎮化進程中，地方扮演著主要角色，但是在財力配置上并不匹配。“很多地方只能靠‘土地財政’來勉強支撐，而且個別地方財政透支嚴重。”
隨之而來的問題是，最難解決的農民市民化成本問題。
“農民進城的門檻還是太高了，要找工作，要消費，要買房、租房，農民要花很多錢，一般農民進不起城。”李佐軍說，越大的城市，農民進城的門檻越高，怎么降低農民進城成本，或是今后城鎮化改革的一個核心問題。
新華社援引有關研究部門的測算稱，僅公共服務，一個農民工市民化就要花費10萬元。
新華社旗下的《經濟參考報》援引的數據來自財政部財政科學研究所博士后馮俏彬的研究。馮俏彬的結論是，將現有15863萬已在城市居住的農民工市民化的總成本為18091.58億元，若要在2020年完成這一任務，各級政府每年為此新增的財政支出為2261.45億元。理論上講，在上述18091.58億元總成本中，中央政府應當主要承擔隨遷子女教育成本和社會保障成本，共計4152.83億元；地方政府主要承擔社會救助、保障性住房成本，共計13938.75億元，其中東部地區政府要承擔9115.94億元，中部地區政府要承擔2453.22億元，西部地區政府要承擔2327.77億元。
“支持以市民為核心的城鎮化是財政的重中之重。”全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康5日在全國“兩會”間隙向記者表示。
問題是，單純依賴財政支出，無疑會令財力已捉襟見肘的地方相當為難。全國人大代表、廣西柳州市委書記鄭俊康告訴新華社記者，在當前城鎮化進程中，地方扮演著主要角色，但是在財力配置上并不匹配。“很多地方只能靠‘土地財政’來勉強支撐，而且個別地方財政透支嚴重。”
鄭俊康希望，國家一方面要優化中央與地方之間財權、事權分配，另一方面要進一步健全城鎮化發展的硬性標準，制定完善更科學合理的評價機制，避免城鎮化演變成為追求政績、好大喜功的“形象工程”。
李佐軍表示，城鎮化建設，政府并不缺錢，對于政府財政預算來說，這是個分蛋糕的問題，要在財政預算上重新合理分配。
周小川：城鎮化融資可考慮市政債
全國政協委員、中國人民銀行行長周小川說，“應該講，城鎮化過程中，尤其是基礎設施、公用設施方面，可以借鑒國際上的金融工具，比如資產證券化、市政債等，當然，銀行貸款也是一種渠道。”
厲以寧的看法也是，目前地方政府走“土地財政”這條路越來越難，地方政府借債將成為一個大問題。國家發改委副主任張曉強昨日也已表態：不會因為城鎮化而大規模放行城投債。
城投債以地方政府的信用作擔保，由各地投融資平臺發放，被視作地方政府的隱形債務，并不進入地方政府的賬本。
信貸也無法指望。今年以來，各大銀行紛紛表達了對城鎮化建設的信貸支持決心，但不少業內人士認為，信貸并非城鎮化建設的最優融資模式。
據新華社報道，3月6日，全國政協委員、中國人民銀行行長周小川說，“應該講，城鎮化過程中，尤其是基礎設施、公用設施方面，可以借鑒國際上的金融工具，比如資產證券化、市政債等，當然，銀行貸款也是一種渠道。”
路透社此前報道，中國政府擬對債券市場實施全面改革，創建功能健全的市政債市場，促進企業債與高收益債的發行，并引導外資進入，滿足城鎮化的資金需求。
與城投債不同，市政債一般由地方政府發放。若當真放開，則將是中國財政改革所邁出的關鍵一步。
厲以寧昨日也提到了城鎮化進程中籌集城市公共建設資金的問題。他的建議是，可借鑒澳大利亞和新西蘭的經驗，由金融機構和地方財政共同出資，建立城市公共建設投資基金，并發行公共建設基金債券，按市場規則運行。包括城市中的自來水、電力、公共交通、垃圾回收等方面都可以用這些資金運行。
國家發改委在《報告》中最新提出的對策則是，“建立可持續的市政建設投融資機制。”
厲以寧：推進城鎮化土地確權要先行
“根據以往調查經驗，土地確權以后推進城鎮化普遍都比較順利。”全國政協委員、經濟學家厲以寧昨日說。
另有學者認為，除了外部支持，農民自身也可解決資金來源。
“農民最大的資金來源是他的土地，他們最大的資產是他們的土地及宅基地。”李佐軍建議，通過土地制度改革和城鄉二元福利制度改革，賦予農民真正的所有權，以增加農民的進城資本。
“根據以往調查經驗，土地確權以后推進城鎮化普遍都比較順利。”厲以寧昨日說，在推進城鎮化過程中土地確權要先行一步。
全國政協委員、中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，要對農民土地進行確權，在農村土地流轉上做文章，讓農民有財產性收益，這樣才能真正有融入城市的本錢。
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